CONTRATADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. FRAUDE LABORAL (art. 14, LCT)

El caso: La actora interpuso demanda en contra de la Municipalidad de Córdoba, cuestionando el contrato de locación de servicios que se vio obligada a firmar para ingresar a laborar como administrativa en el área de Cultura del CPC Ruta 20. Relató que además del citado contrato debió inscribirse como monotributista y emitir facturas cada vez que percibía su salario, pero como ese monto era exiguo, ello le imposibilitó cumplir con la administración de ingresos públicos (AFIP-DGI), circunstancia invocada para rescindir el acuerdo. Sostuvo que en el empleo público (arts. 3 y 5 de la ordenanza Nº 7244/80 -Estatuto del Personal de la Administración Pública Municipal) solo hay dos tipos de empleados: personal de planta permanente y personal no permanente, y que este último tiene todos los derechos del personal de planta permanente a excepción de la estabilidad. De tal modo, si las circunstancias lo justificaban, la Municipalidad debió recurrir a una de las figuras tipificadas en el art. 5 de la Ordenanza Nº 7244/80 y no a la locación de obra. A lo que agregó que mantenía una verdadera relación de subordinación de empleo público no permanente -cumplía órdenes de sus superiores, estaba obligada al cumplimiento de una jornada laboral, etc.-. Continuó narrando que agotó el correspondiente reclamo administrativo recibiendo siempre como respuesta que su vinculación con la entidad fue un contrato civil y la Cámara Contencioso Administrativa no habilitó la vía por inexistencia de derecho subjetivo administrativo de empleo público. Fundó la pretensión en sede laboral en los arts. 4, 9 y cctes. de la LCT, 14 bis de la CN y 23 -puntos 3 y 4- de la Const. Pcial. A su turno la Municipalidad opuso excepción de incompetencia y falta de acción. Adujo no adeudarle a la actora suma alguna ni la entrega de documentación previsional. Ello pues no existió relación laboral sino un contrato de derecho privado. La Sala de la Cámara de Trabajo desestimó las defensas opuestas e hizo lugar parcialmente a la demanda.

1. Para determinar la naturaleza de la pretensión y, por ende, la competencia material del Tribunal que debe intervenir, es preciso atender a los términos en que fue planteada la demanda, tal como lo dispone el art. 5 del CPCC, de aplicación supletoria por imperio del art. 114 de la ley 7987. Luego, si bien el actor en su demanda denuncia que se vinculó con la Municipalidad de Córdoba mediante un contrato de Locación de Obra, enfáticamente cuestionó la validez del mismo aduciendo que se le hizo firmar como condición para ingresar a trabajar; además denunció que fueron las autoridades de la demandada quienes la hicieron inscribir por ante la AFIP como monotributista y que inició el trámite administrativo por ante la demandada y que frente a su rechazo acudió a la vía contencioso administrativa, declarándose incompetente ya que no estaba vinculada con la demandada por una relación de empleo público, lo cierto es que el accionante en su demanda denunció fecha de ingreso, que realizó tareas en área administrativa para la demandada, cumpliendo un horario, percibiendo una remuneración, y reclama indemnizaciones propias de la Ley de Contrato de Trabajo. Todo lo cual se compadece con la denuncia de una relación de trabajo subordinado. De tal modo, si la competencia está regida por la pretensión contenida en la demanda, y la naturaleza de esta depende de los hechos en que se funda y la condena que reclama, el Tribunal Laboral resulta competente para intervenir.

2. Si el meollo de la litis lo constituye la naturaleza del vínculo que unió a las partes, esa disputa solo puede ser resuelta en el fondo de la cuestión, tal como lo dispone el art. 6, última parte, de la ley 7987. No empece la competencia del fuero laboral el hecho de que en algún párrafo de su escrito de demanda la accionante califique la vinculación como de empleo público no permanente, pues la calificación de la relación habida entre las partes resulta una potestad-deber del Tribunal y una cuestión de fondo.

3. Si lo expuesto por los testigos muestra una prestación de servicios de la actora para con la Municipalidad, y la identifica entre las labores administrativas -más precisamente en el área de Cultura-, tareas que eran exactamente iguales a las que prestaba un empleado público. Y aparece la nota de subordinación jurídica, toda vez que la actora estaba sujeta a directiva de los jefes naturales del área, a cumplir un horario que resultaba similar al de los empleados de la Municipalidad, si bien los testigos señalaron que no se les aplicaban sanciones a los vinculados por el contrato de locación de servicios, también indicaron que ello era porque ante una falta grave se les podía rescindir el contrato; esta circunstancia muestra toda la fuerza de la subordinación a la que estaba sometida la actora, pues al no tener estabilidad su contratación, al no tener regulado un sistema de sanciones, sino un esquema de prestación básicamente precarizado, la consecuencia directa era la pérdida de la fuente de ingresos -subordinación económica.

4. En la locación de obra el locador promete algo más que una actividad dirigida a un resultado: Promete hacer obtener el resultado mismo. “Resultado” y “obra” son términos que se encuentran en relación de género especie: la “obra” es una especie de resultado. El locador debe alcanzar el resultado: producir la obra. Y debe realizar todo lo necesario para que esa obra quede a disposición del locatario. Como se advierte, los términos de la propia cláusula primera del contrato de locación que establece que el objeto del contrato fue el de mantenimiento y seguridad en el Centro de Participación Comunal Nº 5 -Ruta 20-, desvirtúan el tipo contractual que se ha utilizado y muestran desde lo conceptual la invalidez del instrumento con el cual se pretendió regular el vínculo.

5. En cuanto a la cláusula sexta que alude a la inspección, evolución y estado de una obra, ello de ninguna manera se compadece con el “mantenimiento” y “seguridad” del CPC, aludidos en la cláusula primera. Sin perjuicio de lo ya expuesto, el análisis de lo estipulado en esta regla sexta desde la realidad acreditada en la causa, deja evidente que las conductas exigidas en la directiva en examen, nunca se llevaron a cabo, ya que al no haber obra alguna contratada con la actora, resultaba imposible efectuar los controles allí impuestos. Queda así al desnudo que examinado el contrato desde esta perspectiva, también aparece desnaturalizada la figura utilizada, generando así su propia invalidez. Luego, el contrato de locación de obra que pretende hacer valer la demandada carece eficacia como tal.

6. Aún cuando se le asignara validez al contrato de locación de obra, no debe soslayarse que la

7. Le asiste razón a la demandada cuando expresa que es facultad de la Municipalidad la contratación de personal bajo sus distintas modalidades. Pero ello no involucra arbitrariedad para encuadrar relaciones de dependencia bajo figuras que liberan de responsabilidad a la administración, lesionando los derechos de los trabajadores. La forma de contratación será indiferente mientras se ajuste a la normativa legal y constitucional. Claro está que la adecuación no es meramente formal, sino que debe respetar lo sustancial de la forma de contratación. En modo alguno se puede abandonar la integridad del concepto de legalidad, de manera tal que conduzca a interpretar que autoriza el fraude. Asumir una tesis de este tenor importa no solo la violación de la propia legalidad sino también, y más grave aún, la violación del art. 14 bis de la CN que impone a las leyes la protección del trabajo en sus diversas formas.

8. Es de importancia poner de resalto en qué carácter ha actuado la administración municipal. Para ello no puede soslayarse que la actora ha intentado oportunamente la reparación mediante reclamo administrativo, el que fue rechazado por la demandada con el argumento de que la vinculación habida entre ellas estaba regulada por el derecho privado, a su juicio por el Código Civil, en particular su Libro II, Sección III. Título VI, Capítulo VIII -Locación de Obra- (recurso de reconsideración de la actora). Más aún si al resolver -antes de ello- el reclamo administrativo es la propia Administración quien excluye expresamente la relación habida con la actora de las previsiones de la ordenanza Nº 7244. Frente a ello, la actora inicia acción judicial por ante el Fuero Contencioso Administrativo, sede que se declaró incompetente por no existir un acto administrativo que generara en favor de la actora un derecho subjetivo para acudir a dicha vía. De tal modo, no hay dudas de que el actuar de la Municipalidad de Córdoba al efectuar la contratación de la actora mediante el contrato de locación de obra, constituyó un acto voluntario de apelar a una figura contractual propia del derecho privado, apartándose así de las del derecho público, ya que evitó recurrir a la contratación mediante acto administrativo que le otorgara a la actora el carácter de agente de la administración.

9. La decisión de actuar como persona de derecho privado, tal como la propia demandada lo sostiene, la hace susceptible de las consecuencias que su actuar merece. Ello así si las constancias de la causa permiten tener por acreditado que el contrato de locación de obra encubría una verdadera relación de subordinación laboral de la actora con la Municipalidad de Córdoba, que se aparentó una figura contractual prevista en el ámbito del derecho privado para evadir todo tipo de responsabilidad proveniente de las leyes que regulan el trabajo sea en el ámbito público como privado, situación que engasta en la figura del fraude (art. 14, LCT) y autoriza el encuadramiento de la relación en las disposiciones de la Ley de Contrato de Trabajo.

10. La exclusión del régimen de la LCT, que se desprende de su art. 2º, hace referencia a los dependientes de la Administración Pública, pero la excepción está claramente impuesta para los agentes públicos, esto es quienes se encuentren designados como tales por acto expreso de la administración. Ello no ocurre cuando la administración ha actuado en el ámbito del derecho privado, en un vínculo por el cual se servía de la fuerza de trabajo de la actora mediante un contrato de locación de obra que por fraudulento (art. 14, LCT), carece de validez.

11. La ausencia de designación de la actora por acto administrativo que le otorgue la calidad de agente público para realizar las labores propias de éste, la priva de la estabilidad consagrada en el art. 14 bis de la CN, y de las consecuencias beneficiosas que de esa garantía se derivan. Por ello, la excepción del art. 2º de la LCT no alcanza a la vinculación que unió a la actora con la Administración Pública Provincial, habilitándose la aplicación del derecho del trabajo.

12. Sin perjuicio de que la Municipalidad actuase como una persona de derecho público o privado, en todos los casos, por tratarse de uno de los poderes del Estado Municipal, debe exigírsele que se desenvuelva con la mayor diligencia al contratar, evitando situaciones de fraude inadmisibles para la calidad que reviste en la sociedad, ya que no puede utilizar la estructura para burlar los derechos de los sujetos. Adviértase que el actuar desplegado por la Municipalidad, conforme lo examinado, genera un perjuicio que excede el ámbito de lo individual y afecta lo institucional, desde que conduce al sujeto perjudicado a accionar la jurisdicción en diversos fueros. Es por ello que la contradicción en que puede incurrir el trabajador en los intentos de reconocimiento de su derecho, no le es reprochable porque es el propio Estado que coloca al sujeto en dicha situación de confusión, al utilizar figuras ajenas a la verdadera relación que los une. En definitiva, la relación existente entre las partes resulta atrapada por la Ley de Contrato de Trabajo.Sala 2ª Laboral Cba., Sent. Nº 57, 10/09/2009, “Romero, Claudia Nancy c/ Municipalidad de Córdoba - Ordinario - Despido”.